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职业教育多元化筹资模式的国际比较与经验借鉴
发表时间:2016年01月14日 16:58:12

张芬芬

  内容提要:以法、美、德、日为首的发达国家在职业教育多元筹措方面积累了大量先进经验,形成了一条由政府公共财政为主导、各市场主体全面参与的职业教育多元化筹资模式。通过对各国教育投资模式进行分析,进一步梳理出发达国家在职业教育资金筹措中的共有经验。根据我国现阶段职业教育发展的特点和现实国情,深入借鉴发达国家教育经费筹措的先进经验,不断完善我国职业教育投资相关的法律法规,引入市场机制,构建具有中国特色的职业教育多元化筹资模式。

  关 键 词:发达国家 职业教育 多元化筹资模式

  基金项目:本文系全国教育科学“十二五”规划2012年度教育部课题“利益相关者参与职业教育办学研究”的阶段性研究成果。(立项编号:CJA120156)

  从发达国家职业教育的发展经验来看,一个国家的经济崛起必须要有强大的职业教育作为支撑,而职业教育的健康发展同样离不开雄厚的职业教育经费保障。发达国家大多建立起了比较完备并各具特色的多元化筹资机制,为职业教育的发展提供了稳定、充足的经费来源。对发达国家职业教育的多元化筹资模式进行比较分析,为我国职业教育多元化筹资机制的构建提供经验借鉴,有利于进一步解决我国职业教育经费筹措中存在的各种问题,加快建立由政府、行业组织、企业、学校、个人等多元主体共同参与的职业教育筹资体系,实现职业教育治理现代化的目标。

  一、发达国家职业教育多元化筹资模式比较

  1.法国:中央、地方两级政府与企业强制税收共担模式。在法国,职业技术教育办学的主要形式有两种:一是以学校为载体所实施的职业教育,其举办主体为法国的教育管理部门,这也是法国开展职业教育最为常见和主导的形式;二是学徒培训中心所承担的职业教育,沿袭了学徒式的教育和技能传授方式,这也是法国职业教育的重要组成。政府财政资金投入是法国职业教育经费投资的主要形式,其中以法国中央政府作为主导者,地方政府则是职业教育的第二资金投入主体,中央带动地方共同为职业教育注入办学资金。欧盟职业教育培训与发展研究中心在《法国职业教育经费投资报告》中指出:“法国中央和地方政府在职业教育中的投资比例按照教育法案中对其各自所做的职责规定来定。”①法国职业教育经费最大的支出就是经常性支出,即教职员工的薪酬支出,该项经费的承担主体主要为中央政府。在职业教育的资本支出层面,地方政府承担主要投资责任,约占资本投资总额的70%。

  除了法国中央政府和地方政府以外,企业也是职业教育投资的重要组成。为了保障企业参与到职业教育中来,法国政府运用税收调节手段,将企业纳税作为职业教育投入的重要来源,主要包括以下三种:一是学徒税。该税种成立于1996年,适用于法国所有企业,不管企业规模的大小、所从事的行业以及所属的性质,都要按照员工工资总额的0.5%进行统一征收。法国政府积极运用学徒税的调节机制来消除不同区域之间职业教育经费投入不平衡的现象。一方面,通过设立国家学徒税收基金(FNPTA)在国家层面进行调节,FNPTA根据不同地区的职业教育发展需求进行支付;另一方面,由地区学徒税收中心在地区层面进行调节,学徒税收中心根据学徒培训中心的注册学徒人数及其培训水平来决定支出费用。二是交替式培训税。交替培训税是法国政府向企业征收的一种职业教育特殊税种,以企业的雇佣人数(10人)作为税额的重要导向。雇佣员工达到10人及以上并缴纳了学徒税的企业或行业组织,按照工资基数的0.4%进行征收;未缴纳学徒税而人数达到10人及以上的企业,按照工资总额的0.3%进行征收;10人以下的企业,征收范围仅限于已缴纳学徒税的企业,具体税率为员工工资总额的0.1%。三是继续职业教育培训税。该税种建立的目的是积极鼓励私人企业加大对在职员工的技能培训、挖掘员工的发展潜力,其征收数额和标准根据企业的性质和规模来定。10人及以上的企业包括为员工的个人培训休假提供专项经费、交替培训合同管理税款以及培训计划专项经费;少于10人的企业征收培训计划专项经费和交替式培训合同管理税等。

  2.美国:地方税收+联邦和州政府拨款+学费+社会捐赠等多元化筹资模式。美国职业教育伴随着19世纪以后工业革命的发展应运而生,并随着立法推进而建立起现有的职业教育管理体制。目前,美国中等职业教育的承担主体主要是公立中学,但大部分中学毕业生会升入高中继续学习深造,只有不到15%的中学毕业生会选择中等职业教育。“当前美国职业教育的主要组成是以社区学院为首所开展的后高中教育,招生的群体主要为高中毕业生。”②社区学院一般以公立性质的居多,大多为非营利性的,也有一部分以个人或团体为办学主体的私立社区学院。

  从美国职业教育的办学经费筹措渠道来看,教育经费较为充足,经费来源也比较多元,主要包含地方税收、政府财政拨款、社会捐赠、个人学费支出等渠道。“职业教育经费主要收入来源是地方财产税,约占职业院校总收入的45%,其次是联邦政府和州政府财政拨款,分别占职业教育总收入的10%和18%,由于美国职业教育属于非义务教育,受教育者的学费支出约占总收入的8%。”③众所周知,美国是一个市场经济高度发达的国家,市场在职业教育办学中发挥着重要的作用,美国政府充分运用市场的杠杆作用将对职业教育的直接财政拨款转向间接财政补贴,主要包括对职业教育研究的资金支持、贫困学生的奖助学金等各方面。同时,由于职业教育的私人收益较为显著,加上国家较为崇尚工匠精神,社会大众对职业教育的认同感较高。这样一来,社会大众十分愿意为职业教育投入,学费自然成为职业教育经费来源的重要组成。不仅公立社区学院要收取一定的学费,私立学校的办学资金更是主要由学费收入组成,受教育者要承担足额的学费。此外,美国在职业教育资金筹措上还积极引导社会主体力量的参与。受社会文化的影响,社会企业、慈善组织机构以及个人等同群体对职业教育的捐赠力度较大,社会捐赠逐渐成为美国职业教育的重要资金来源。据统计,社会捐赠占美国职业教育经费收入的10%左右。多元化的资金筹措为美国职业教育的发展提供了稳定、雄厚的财力支持,保证了职业教育的快速、可持续发展。

  3.德国:政府和企业“双主体”筹资模式。德国职业教育有着悠久的发展历史,形成了较为成熟的职业教育体系,特别是德国的“双元制”在世界上享有盛名,也是德国实现经济腾飞的“杀手锏”。德国职业教育的经费投入主要来源于两大部门,分别为以联邦政府为代表的公共部门和以私人或企业为代表的私人部门。联邦政府的公共财政支出主要用于职业院校的基础设施建设和学校正常运转支出等方面,而企业主要负责员工的培训支出。早在2006年,德国在职业教育方面的资金支出总额就已达到387.2亿欧元,企业在职业教育培训方面的支出高达276.8亿欧元,占职业教育总投入的71.5%,而联邦政府和职业院校的投资仅为110.4亿欧元,不及企业支出的一半。可见,仅仅依靠政府的财政资金投入难以满足职业教育的发展需要,这不仅是因为财政有限理性的制约,同时还要将保证企业之间的公平竞争纳入考虑范围。从投资回报比来看,企业对人力资本的投入远远高于其他资本要素所带来的收益,而企业开展职业培训的形式主要为员工的在职培训。因此,为了更好地打通企业参与职业教育培训的通道,德国联邦政府必须以先导的财政资金投入作为铺垫。尽管当前德国企业承担着较重的职业教育投入,但大量的人力资本投资也是德国企业快速健康发展不可或缺的重要力量,德国企业已充分认识到职业教育的重要性。根据2012年德国联邦职业教育研究中心的调查统计数据,“截止到2011年年末,已经有超过4万家企业参与到职业教育中来,较去年同期增长了46%。”④这充分说明越来越多的企业愿意通过职业教育为员工提供职业培训和学习机会。

  4.日本:以政府为主导、企业和个人适度分担的筹资模式。日本经过长期的发展,在教育领域内形成了比较完备的筹资机制。为了激发职业教育的发展活力,日本政府制定了相关的法律和政策鼓励有实力的社会主体兴办职业院校,将市场竞争引入职业教育办学中。从职业院校的筹资形式来看,分属主体不同,其收入方向也有所不同。按照管理主体的不同,日本职业院校可以分为国立、公立和私立三大教育体系。政府对国立和公立职业院校的财政投入逐年增加,国立和公立职业院校总教育经费收入的80%以上源于日本中央和地方政府,而受教育者个人所承担的学费仅占10%左右。对于私立职业院校,日本政府会根据教育法律和政策规定进行财政补贴或实施其他优惠政策支持,并积极鼓励以财团、企业、行业协会以及个人等为首的不同社会主体参与投资办学。在政府的引导和鼓励下,日本私立职业教育发展迅速,在数量上已经超过国立和公立职业院校的总和。据统计,“2005年,日本职业院校和培训机构总数为1277所,其中私立职业学校992所,占总数的77.68%,同时,日本全国职业院校在校生总数为300.6万人,而私立职业院校在校生达到了223.7万人,占总数的74.42%。”⑤由此可见,私立职业院校已经成为日本职业教育的主力军,而这主要得益于日本政府良好的政策支持。早在20世纪70年代,日本政府就颁布并实施了《日本私学振兴财团法》,规定财团法人兴办私立学校的资金全部由政府承担,为私立学校的成长奠定了基础。1975年,日本政府又颁布了《日本私立学校援助法案》,明确指出对于私人或企业等组织兴办的私立学校,国家将对该校的日常教学和科研费用以1/2以内的标准进行补贴。除了财政补贴支持,日本政府还在实训基地建设、设施设备的购置与维修等方面为私立职业学校提供长期的低息贷款。同时,针对在私立职业学校就读的家庭贫困学生,还建立了完善的资助体系。这些措施极大地激发了日本私立职业学校的办学活力,在职业教育领域逐渐形成了一套以政府为主导、企业和个人适度分担的多元化教育投资和供给体系。

  二、发达国家职业教育多元化筹资的共有经验梳理

  1.职业教育办学过程中形成了多主体共同参与的筹资格局。在职业教育的筹资主体中,政府、企业、个人等主体分别承担着不同的角色,共同为职业教育的发展助力。职业教育在法、美、德、日的经济腾飞和工业发展中发挥着十分重要的作用,各国都十分重视对职业教育的投资。首先,职业院校能够直接从政府那里获得拨款,以维持其办学过程中的经常性开支。其次,在政府投资的基础上,制定相应的激励政策引导企业参与对职业教育的投资,由此企业也成为职业教育投资的重要主体。再次,职业教育在以上各国有着较高的社会认同,公众能够通过参与职业教育获得实实在在的收益,所以大部分群体愿意对职业教育进行投资,学费收入自然成为职业教育办学收入的重要来源。最后,社会捐赠在各国职业教育的资金投入中也占据一定的比重,社会组织、企业和个人等不同主体具有良好的社会责任感,为了回馈职业教育对社会发展进步的贡献,各个有实力的群体或组织愿意将一部分收入向教育领域进行捐赠,职业院校的这部分收入通常被称为志愿收入。

  四国对各个职业教育资金筹措主体的投资范围和作用有着较为清晰的界定。政府在教育经费投资中具有不可推卸的责任和义务,但并不等于说政府在不同教育阶段要实现投资的对等化,政府对不同教育层次的投入和支持力度可以有所不同。一般来说,在义务教育阶段,教育资金的筹措主体较为单一,各国中央和地方政府占据着绝对主导地位。高等教育阶段,各个国家主要以中央为主导,地方政府为重要补充。在职业教育阶段,企业的参与度最高,主要是因为职业院校直接向企业输送人才,企业是重要的获益主体之一,同时企业还要对自身员工进行职业教育和培训,因此需要大量的资金投入。个人和家庭的学费支出在各级各类学校的经费比例中也越来越高,尤其是对职业教育的投入。四国职业教育院校的经费投入还有一部分来源于自我创收,通过校企合作和科研转化不断增强自我造血功能,实现职业教育的可持续发展。

  2.综合运用了政府模式、市场模式和志愿模式等混合筹资模式。四国的职业教育筹资模式并不是单一具体的,而是政府筹资、企业筹资以及志愿投资三种筹资模式交相呼应、相互融合。单一地依靠政府筹资模式难以有效地将市场和志愿机制纳入筹资当中,而企业对职业教育的需求较为旺盛,可以综合采用市场筹资模式和志愿机制筹措企业的内部培训资金。公民个人作为受教育主体,既可以作为职业教育志愿模式中的捐赠者,也可以是市场筹资模式中的投资者,因此四国对于社会大众的筹资模式综合采用了志愿模式和市场模式。根据公共产品理论,“职业教育是一种介于纯私人产品和纯公共产品之间的准公共产品或混合公共产品”⑥,既包含了“公有”成分,也囊括了“私有”部分,针对其“公有”部分可以运用政府筹资或志愿筹资模式进行解决,而对于“私有”部分一般要通过市场模式进行供给。

  在以上四国职业教育的筹资过程中,政府、市场和志愿这三种模式发生混合,如此多元化的资金来源渠道为职业教育办学提供了充足的资金供给。在各级各类的教育筹资过程中,政府筹资都扮演着十分重要的角色,但是随着四国市场经济的日益发达,市场主体和志愿主体在教育筹资中越来越活跃,政府在职业教育领域的公共财政支出比重逐渐减少,随着政府的“退让”,市场和志愿在职业教育的资金筹措中发挥着越来越重要的作用,并且以上三种模式在职业教育资金筹措中所承担的角色有所不同。国家是唯一运用政府筹资机制的主体,为了保障和满足社会大众的职业教育需求,政府通过各种税收形式筹措职业教育资金;企业、个人等社会力量主要进行市场筹资,主要包括收缴学费或以营利为目的所进行的投资,以满足社会大众的差异性和多元化需求;志愿筹资主体包括企业、个人和非营利性组织机构,志愿筹资模式主要是在政府和市场模式发挥作用的基础之上起到查缺补漏的作用。因此,根据四国的筹资情况,完全依靠政府筹资机制的仅仅为义务教育阶段等较低层次的教育,职业教育领域需要共同发挥政府、市场和志愿等多渠道的作用。具体来说,就是以政府和企业为主、以志愿机制为辅,共同筹措职业教育的发展资金。

  3.“大市场、小政府”,充分发挥市场在职业教育筹资中的作用。“从发达国家在教育筹措的历史发展轨迹来看,共同经历了由最初的政府主导,再到多元化筹资的发展进程。”⑦当前,发达国家已经形成了较为完备的职业教育多元化筹资模式,并且充分发挥市场在职业教育筹资中的作用,激发市场竞争活力,职业教育办学质量已经达到较高水平。具体来看,法、美、德、日等发达国家的职业教育主要经历了以下三个阶段:

  首先,由前期的政府主导“包办”向市场筹资转轨阶段。政府主导的模式早期主要源于那些高福利国家,以法国为代表,由于实施高度的中央集权,相对忽略了市场在教育筹资中的作用,不论是义务教育还是其他教育都由政府统筹包揽所有资金的投入。然而,随着社会发展,完全以政府“包办”的教育和高福利开支给财政带来了很大的压力。为了缓解政府的压力,以法国为代表的发达国家于20世纪70年代开始探索,逐步向市场化有序转变。

  其次,公私并举的教育资金筹措阶段。在这一阶段,社会力量参与职业教育的趋势逐渐显现,私立学校大量兴起。该阶段的典型代表国家是美国,在义务教育层次的经费开支主要由政府承担,包括职业教育在内的其他教育层次主要由市场统筹,并且制定完备的法律予以保障,由此形成了多元化的办学机制。为了保障市场力量参与的积极性,美国政府制定了相应的税收优惠和激励政策,鼓励私人创办职业培训院校,为了保护职业教育发展的公平化、民主化和大众化,政府也会对私立职业培训机构和学校进行一定的财政补贴。

  最后,发达国家当前普遍经历的“大市场、小政府”阶段。该阶段职业教育的市场化程度已经非常高,而且形成了全民参与的市场文化氛围,私立职业院校在学校数量、在校生数量等方面都占据较大比重。即使在义务教育阶段,市场主体的参与积极性和供给程度已达到很高的水平,当然政府在义务教育层次仍然承担着主要筹资责任,市场作为补充形式来满足社会大众的多样化需求。

  三、对我国我国职业教育筹资模式的启示

  1.建立健全相关职业教育经费筹措的法律法规。发达国家在职业教育领域所建立的多元化筹措机制无一例外都有相对完备的法律法规作为保障,并对各方参与筹资主体的权利、职责和义务有着较为具体明确的规定。例如,日本通过多年的发展建立了一套以《学校教育法》《学校基本法》以及《私立学校援助法》等为首的法律法规,其中对政府在职业教育发展中的责任和义务都有较为具体的规定,特别明确了对私立学校政策方面的支持。而美国联邦政府和州政府在对职业教育的财政支持和资金筹措方面都建立了详细完备的联邦和地方法规,为职业教育资金筹措提供了强有力的保障。

  与发达国家相比,我国在教育财政支持和资金筹措方面还不尽完善,尽管我国的相关法律法规中对职业教育财政资助做出了规定,但由于规定的过于宽泛,在具体执行层面还缺乏一定的威慑力,难以发挥真实效用。当前,由于缺乏真实有效的法律保障机制,教育财政投资一直处于低位水平,尤其是有关教育利益补偿的法律还处于缺位状态,社会力量难以形成有效的合力。同时,政府在鼓励捐赠的优惠税收政策建设方面还不够完善,以至于捐赠在职业教育投入中所占的比重十分微小。因此,为了提高职业教育的办学活力,建立一套完善的职业教育资金筹措的法律保障机制势在必行,同时还要不断完善我国的教育财政立法,明确在职业教育经费筹措中的责权利,确保各级政府职业教育供给的财权与事权相对接,从而保障职业教育筹资的顺利、有序、有效开展。

  2.建立职业教育的多元化筹措模式。从发达国家教育经费筹措的经验来看,多元化经费筹措模式不仅能够缓解完全依靠国家办学所带来的压力,缓解财政能力有限带来的教育投资经费紧张的局面,还能不断扩大职业院校办学的自主性,在一定程度上减少对政府的单一依赖,使职业学校自主地向市场寻求更多的办学资源。美国在职业教育领域通过的长期探索建立了一套独立完整的筹资模式,有效地将职业院校与工商企业进行衔接,职业院校从企业界获得大量的资源补给,而企业从职业院校中获得大量的技术人才。法国职业教育的资金来源除了政府投入和企业税收以外,还包括社会服务收入、不动产租用收入以及从公积金提取收入等,多元化的筹资渠道为法国职业教育发展提供了充分的资金。为了深入吸取国外多元化筹资方面的经验,可以积极探索具有中国特色的职业教育多元化筹资模式,形成以财政经费为主导的多元化投资模式,吸纳更多的社会民间资本参与到职业教育中来。

  一方面,政府要积极鼓励私立职业学校的创办与发展。从法、美、德、日四国的私立职业院校的办学实践来看,主要通过出台一系列优惠政策鼓励社会企业和资本的进入。例如,美国和日本通过向私立职业学校提供办学经费和低息贷款支持来吸引社会资本,法国和德国制定并实施了针对社会企业或个人投资教育的税费减免或抵扣政策等。另一方面,营造良好的社会文化氛围,鼓励社会对职业院校进行捐赠。以上四国职业教育很大一部分来源于社会捐赠,并且建立起一套较为完善的教育捐赠机制。例如,德国为了鼓励企业、慈善机构和个人向教育进行捐资,专门制定了相关的税收优惠政策;日本政府对向学校法人(主要是私立院校)捐款捐物的个人或法人实行免税政策。

  3.积极构建职业教育经费投入的市场运行机制。当前,我国职业教育供给的市场化水平较低,社会力量投入明显不足,必须打破以政府为主导的垄断地位,将市场引入职业教育资金筹措中。政府要尽快出台相关政策法规,加快完善职业教育相关财政补贴和产权认定等方面的政策制度,鼓励、支持、引导和规范各个市场主体(包括个人、行业协会、企业以及非营利公共组织等社会力量)开办或参股职业学校,加大对职业教育的资金支持力度。尤其要唤起企业对员工培训的重视,加大对员工职业教育培训的投入。一方面,政府要做好对企业的正确舆论引导,让其充分认识到员工职业培训对企业发展的战略意义,将企业对员工的人力资本投资纳入企业发展规划中,形成良好的工作规范。另一方面,政府应着力建立起各级人力资源和社会保障部门、审计部门与公众舆论对企业员工职业培训经费提取与使用的监督管理机制,将开展员工培训作为衡量构建现代企业制度的重要指标。通过税收优惠等,支持大型企业举办针对企业需求、面向企业员工的专门教育机构,鼓励、引导中小型企业开展员工培训外包,充分发挥市场在职业教育办学中的最大效用。

  注释:

  ①杨琳,郭扬.发达国家职业教育经费投入模式比较和启示[J].职教论坛,2015(4):25.

  ②满俊华.中国职业教育多元主体发展模式创新研究[J].福建论坛:教育科学版,2007(8):118.

  ③黄建鸿.美国职业教育的发展趋势与特点[J].职教论坛,2006(11):60.

  ④王直节,许正中.中德职业教育公共财政支持机制的比较研究[J].教育研究,2013(6):125.

  ⑤余远方.教育多元供给问题研究[D].北京:首都经济贸易大学,2011.

  ⑥范先佐.教育经济学[M].北京:人民教育出版社,1993:89.

  ⑦唐斌.教育多元筹资问题研究——兼论第三部门在教育筹资中的作用[D].武汉:华中师范大学,2008.

(来源:《教育与职业》2015年第20期)

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